Atelier 3 – De nouveaux héros pour de nouveaux territoires

Introduction

 

Guilhem MOUSSELIN
Doctorant en géographie
UMR 5319 PASSAGES – Université Bordeaux Montaigne

 

Mousselin G., 2016, Atelier 3 Introduction JG13 (.pdf)

Cet atelier clôt cette riche journée pour deux raisons. L’analyse des faits géographiques procède par des logiques d’emboitements entre les échelles spatiales. Il apparaît que les deux communications suivantes permettent d’aborder des préoccupations locales, voire micro-locales d’acteurs du terrain. De plus, elles inscrivent le lien héros-territoire dans des dynamiques récentes, voire un ordre temporel régi par la quotidienneté. Dans la prise en compte de la diversité des figures héroïques, il a pour l’instant été question de personnages illustres, identifiés clairement suite à des actions très spécifiques. Mais où placer l’individu de tous les jours ? Celui-ci ne joue-t-il pas un rôle sur la scène territoriale ? Ne revêt-il pas d’une figure nouvelle à prendre en compte sur l’échiquier héroïque ?

L’action de tout un chacun a un impact plus ou moins marquant et durable sur l’espace géographique. Habitant ou citoyen, nous vivons et sommes représentés politiquement par des acteurs qui prennent part aux dialogues qui se jouent sur l’espace. Depuis ces dernières années, la vision de certains types d’acteurs a prévalu en maître sur l’opinion des masses, fabricant une vision consensuelle pour résoudre des problématiques variées et assurer le bien-être général. Cette recherche procède cependant d’une part de rêve et de mythe, qui reste difficile à mettre en œuvre concrètement. Tandis que l’action politique de certains acteurs est remarquable, il est possible d’observer des mouvements contestataires, révélant une infime partie de la diversité des figures locales qui jouent, avec plus ou moins de virulence, un rôle fondamental sur les espaces qu’ils représentent et qu’ils pratiquent. L’implication des politiques et des collectifs d’habitants sont deux exemples symptomatiques étudiés dans le cadre de la gestion des territoires. Ces figures se rencontrent, se heurtent dans des débats et peuvent être amenées à partager leurs points de vue. Aujourd’hui, il apparait que la prise en compte des avis de tout le monde est une quête avouée et enviable dans les procédures réglementaires, en privilégiant une gouvernance élargie, sur la scène territoriale où acteurs de bords variés se départagent et agissent.

Les deux communications qui suivent permettent de centrer les débats sur l’application de la figure héroïque comme perspective analytique des acteurs, qu’ils soient habitants-citoyens ou élus politiques. Maxime Demade s’intéressera aux collectifs habitants qui militent contre le développement éolien et ceux qui le favorisent. Alexandra Boccarossa traitera le cas de la gestion durable des eaux en Bretagne, autour de la figure de l’élu local. Ces propositions permettent de dépeindre les portraits de ces personnages du quotidien, d’informer sur les outils qu’ils mobilisent et la manière dont ils peuvent être vus et reconnus comme de « nouveaux » héros, dans la perspective de leur territoire d’action.

Habitants : quel(s) rôle(s) pour ces héros de l’ « ordinaire » dans les projets de développement éolien ?

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Habitants : quel(s) rôle(s) pour ces héros de l’ « ordinaire » dans les projets de développement éolien ?

 

Maxime DEMADE
Doctorante en géographie
UMR 5319 PASSAGES – Université Bordeaux Montaigne

 

Demade M., 2016, Article JG13 (.pdf)

Résumé de la communication :

Penser les projets d’aménagement territoriaux sans concertation avec la population semble aujourd’hui inconcevable. Malgré tout, concernant les projets éoliens, la mise en œuvre de telles démarches est loin d’être évidente. En effet, les éoliennes mobilisent davantage des collectifs d’opposition que de soutien. Ces opposants, souvent riverains, à l’occasion d’actions de communication, révèlent l’absence de considération pour l’identité locale au profit d’intérêts d’entreprises étrangères. Ces arguments amènent à reconsidérer les collectifs riverains, non plus comme sources de conflits, mais comme porteur d’une expertise profane essentielle à la bonne conduite des projets. En identifiant ces savoirs, nous les considérons à l’occasion de cette communication comme des héros de l’ « ordinaire » pour les projets de développement éolien.

Mots-clés : projets éoliens ; habitants ; héros de l’ « ordinaire » ; paysages éoliens ; représentations

DEMADE Maxime, 2016, « Habitants : quel(s) rôle(s) pour ces héros de l’“ordinaire” dans les projets de développement éolien ? », Colloque Doc’Géo – JG13 « Héros, mythes et espaces. Quelle place du héros dans la construction des territoires ? », 15 octobre 2015, Université Bordeaux Montaigne, Pessac, pp. 113-126.

 

Introduction

Proposer un rapprochement entre la figure héroïque et l’habitant appelle à définir l’un et l’autre afin de comprendre les raisons qui nous poussent à établir un tel parallèle. Nous choisirons en guise d’introduction d’exposer le sens apporté à la figure habitante dans cette communication. L’habitant, qui est-il ? Pour tenter d’y répondre, nous rappelons le propos d’Henri Lefebvre au sujet de l’habiter :

« Que veulent les êtres humains, par essence êtres sociaux, dans l’habiter ? Ils veulent un espace souple, appropriable, aussi bien à l’échelle de sa vie privée qu’à celle de la vie publique, de l’agglomération et du paysage. Une telle appropriation fait partie de l’espace social comme du temps social. » (Lefebvre, 1965).

Il s’avère réducteur de considérer l’habiter comme le simple fait de demeurer sur un site dans le seul but de s’y loger. Il convient d’aller au-delà des exigences fonctionnelles de l’habitat. Aussi, l’habiter comme spécialité des acteurs spatiaux, révèle la forte interactivité entre acteurs et espace. Ne pouvant être réduit à la sphère privée de l’individu, l’habiter est multiscalaire : de la grande échelle (espace de vie quotidienne à l’espace public, où se posent les enjeux d’aménagement territorial) à la petite échelle géographique (l’étendue des actions humaines à l’échelle du globe). Ainsi, le sentiment d’habiter est multiple : nous pouvons être riverain, citoyen et touriste (Lussault, 2007).

Conséquemment, nous définissons l’habitant, comme l’individu pratiquant l’espace régulièrement voire quotidiennement. Ce faisant, il est un acteur territorial à part entière. Il demeure dans cet espace sans pour autant avoir une activité l’amenant à réfléchir sur ses conditions d’habiter ni sur ses pratiques spatiales. Pourtant, il est en interactions perpétuelles avec l’espace, avec lequel il tisse des liens[1]. Ces derniers sont notamment affectifs, part sensible de la relation Homme/espace dont l’analyse des représentations paysagères peut être révélatrice.

L’objet de cet article n’est pas tant de discuter les multiples facettes que peuvent prendre l’être habitant dans le cadre du développement éolien[2] que de proposer une nouvelle perspective du rôle qu’il peut être amené à jouer. Ici, nous appuyons le rapprochement entre la figure héroïque et l’être habitant sur l’idée d’un rôle à jouer. En effet, le terme « rôle » se définit comme un « modèle organisé de conduite, relatif à une certaine position dans la société ou dans un groupe et corrélatif à l’attente des autres ou du groupe »[3]. Tel le héros porteur des attentes d’une population dont les pouvoirs permettent d’y répondre, l’être habitant est source d’un savoir profane à mobiliser lors des projets de territoires.

Dans les projets d’aménagement territoriaux à caractère environnemental, les démarches consultatives et/ou participatives sont de plus en plus encouragées en témoignent les principes de la convention d’Aarhus (2001) ou les dernières réflexions de la Commission spécialisée du Conseil national de la transition écologique sur la démocratisation du dialogue environnemental (CNTE, juin 2015).

L’habitant détient de toute évidence un rôle majeur dans les projets éoliens. Fort d’une expérience quotidienne du territoire, parfois d’une réflexion sur sa perception spatiale, il demeure sensible aux changements impactant son cadre de vie. Dès lors, il est question de considérer le paysage, ce qui environne, tout autant que sa représentation par ceux qui l’habitent. Ainsi, de quelles manières se construisent ces paysages éoliens, territoires quotidiens des habitants ? Et comment réussir à proposer des projets éoliens où chaque usager du paysage puisse s’y retrouver et retranscrire ses représentations dans les nouveaux paysages investis par l’énergie éolienne ? Nous faisons l’hypothèse qu’en considérant les paysages éoliens à plusieurs échelles et en (re)construisant ces interrelations scalaires, avec les acteurs territoriaux. Ceci étant, les éoliennes peuvent-elles être l’expression d’une sensibilité et d’un rôle territorial dans les politiques environnementales actuelles ?

Campant, a priori, le rôle de l’antihéros, attardons-nous à considérer l’habitant autrement : comme un héros des paysages du quotidien sur lesquels les éoliennes affirment leur présence. Pour ce faire, nous proposons de distiller tout au long de ce développement des citations issues d’entretiens semi-directifs menés auprès d’associations de protections de l’environnement et/ou de riverains. À cela, nous ajoutons des prises de vue sélectionnées depuis Google Earth ainsi que des affiches et flyers comme supports de réflexion.

 

1. Les collectifs riverains, antihéros du développement de l’énergie éolienne en France ?

 Du riverain au citoyen, porteur d’intérêts privés et/ou[4] agissant pour l’intérêt général, pro ou anti-éoliens, les habitants ont un rôle à jouer dans le développement éolien. Qu’il s’agisse de grands réseaux associatifs nationaux ou de collectifs locaux, les membres de ces associations sont avant tout habitants. Pour autant, nous choisissons de porter notre attention sur les réflexions qui animent les associations aux actions ciblées sur les territoires de l’échelle locale : communes, pays ou communautés de communes.

1.1. Les projets éoliens, entre procédures administratives longues et recours juridiques

Le premier obstacle au développement de la filière éolienne est la longueur des procédures administratives. Comparativement au temps pris pour la construction et l’implantation sur le site (12 à 18 mois), le délai relatif aux démarches préalables révèle la lourdeur ainsi que la complexité des projets éoliens. 6 à 12 mois sont dédiés aux étapes préalables (choix du terrain, étude de préfaisabilité, rencontre entre les parties prenantes), 24 à 30 mois pour les demandes d’autorisation (réalisation et délais d’instruction des études d’impacts, permis de construire et recours). Les délais théoriques, 5 ans au minimum, illustrent pour partie ce processus de longue haleine et peuvent se révéler dans les faits plus importants, de 6 à 8 ans (ADEME, 2014). Ceci étant, le projet de simplification des procédures amorcé par l’annulation des Zones de Développement Éolien (ZDE) et de la loi des cinq mâts[5] par la loi Brottes en 2013, puis par l’expérimentation d’une autorisation unique[6] au printemps 2014, tend à alléger ces délais à l’avenir.

La longueur de tels projets dépend donc des délais d’instruction des dossiers, mais également des nombreuses voies de recours possibles. En effet, aux décisions préfectorales relatives soit au permis de construire soit au classement ICPE, mais aussi à la demande d’autorisation d’exploiter ou encore à la demande d’obligation de rachat s’entendent des délais de recours allant de deux à six mois pour chaque étape. Une occasion donnée à la formulation d’action en justice de la part d’associations. Les associations de protections de l’environnement ou les associations de riverains ne manquent pas de saisir les instances juridiques à ces occasions et ainsi, campent une posture antihéroïque, car elles ralentissent voire bloquent le développement de l’énergie éolienne sur les territoires.

1.2. Héros de l’aménagement territorial et paysages quotidiens : une légitimité discutée

Ainsi, l’être habitant peut-être un acteur à craindre. Il est bien souvent considéré par les porteurs de projets comme cet individu hostile à tout type de modification altérant son cadre de vie proche. Cette posture victimisante est souvent mise en avant dans le débat public (Fourniau, 2007) et offre un basculement de la figure du riverain et celle du citoyen. Effectivement, se révélant citoyennes, porte-paroles d’habitants, les associations de défense locale prennent une part active dans le débat lors des projets éoliens.

« On est là pour forcer un peu les élus à s’expliquer et à communiquer. […] Ici, les choses se font sans que les gens soient concertés. Y’a pas de concertation. Une fois que les gens sont élus, pouf, ils ont tout pouvoir pour décider de tout ce qu’ils veulent, considérant que ce qu’ils pensent c’est bien ». (Entretien d’une association locale du Médoc).

Au cours des réunions publiques, des modèles et schémas techniques des sites d’implantation se confrontent aux pratiques et aux représentations sensibles des lieux. L’incompréhension et les difficultés de mises en dialogue révèlent la nécessité d’une prise de position de la part des habitants. De plus, se pose la question de la légitimité à parler du territoire, quand porteurs de projet et développeurs éoliens n’en font pas partie. À contrario, il y a toute légitimité à prendre part au débat pour les associations locales justement du fait de leur ancrage sur l’échelle locale.

Face à cette remise en cause de la légitimité des développeurs éoliens, il apparait nécessaire de trouver un objet spatial agissant tel un médiateur, sur lequel il est possible d’échanger ses points de vue. Comme il avait été identifié lors des conclusions du programme Politiques Publiques et Paysages et plus précisément à l’occasion des réflexions, le paysage semble être le point d’entrée des échanges entre développeurs et habitants (Terrasson, 2006). Plus que cela, le paysage vient à être un objet de négociation dans les projets d’aménagement.

Intermédiaires, les bureaux d’études paysagistes font malgré tout face au même souci de légitimité que leurs prédécesseurs, appuyant leur argumentaire sur des conceptions paysagères peu familières voire étrangères à celles des habitants. Car « On a coutume, dans nos sociétés, de relier la “vue du dedans” (de type tangentiel) aux domaines de la vie quotidienne et de l’esthétique, et de considérer que seule la “vue du dessus” (de type projectionnel) est en mesure de fonder une connaissance rigoureuse. » (Ormaux, 2005). Effectivement, s’échangent des conceptions paysagères reposant sur une approche projectionnelle, celle de la carte (une vue du dessus), à d’autres qui sont de l’ordre d’une perception tangentielle de l’espace (une vue du dedans). Ces dernières sont imprégnées de mémoires individuelles et d’une identité collective partagée, mais aussi personnalisées par le vécu de chacun. La mémoire fait partie de la dimension sensible du paysage et constitue un savoir autre que celui, objectivé, des experts en paysage.

1.3. L’être habitant en collectif, quand le héros protecteur devient l’antihéros du développement éolien ?

La capacité de cette figure habitante est de pouvoir s’organiser en collectif en rassemblant ses idées et ses moyens. En se regroupant, il prend de la force, s’informe jusqu’à devenir spécialiste d’une question voire d’un domaine précis. Ses recherches et son intérêt nouveau l’amène à se positionner face à des experts. Dès lors, l’habitant peut être celui capable de semer le doute à l’occasion d’une réunion publique et déclencher des échanges houleux, peu maitrisés par les organisateurs. Finalement, pour les développeurs éoliens, l’habitant n’est pas l’acteur territorial sur qui, à première vue, ils peuvent compter pour la réussite d’un projet.

Nous illustrons cette première considération antihéroïque de l’habitant par un cas d’étude : Reignac est une petite commune viticole et forestière de 1 500 habitants du département de la Gironde. Elle est située dans la communauté de communes de l’Estuaire (CCE) tout comme Braud-et-Saint-Louis, connue pour sa centrale du nucléaire, nommée souvent à tort « centrale de Blaye ». La commune est marquée par la traversée de l’autoroute A10, sur la route des Estuaires, scindant physiquement la commune en deux. Reignac aurait pu être une des premières communes à accueillir l’énergie éolienne en Aquitaine, mais elle est le siège de tensions et de contestations sociales fortes, encadrées depuis la fin 2008 par l’association Vigiéole suite à l’annonce d’un projet éolien, en 2007.

Le projet éolien reignacais, inscrit dans l’Agenda 21 de la CCE, répond à une étude globale sur le territoire cantonal de définition de ZDE réalisée par une équipe pluridisciplinaire de trois cabinets d’études spécialisés dans les questions de paysage, de gisement éolien et de concertation. Cette ZDE, dans le respect de la réglementation en vigueur à l’époque, fut projetée autour de l’A10 et exclusivement sur cette commune. La validation préfectorale obtenue le 20 mars 2009, la ZDE de Reignac fut la première en Aquitaine. Par décision de la CCE, la société Valorem assurait l’étude de faisabilité et s’attachait à définir les zones d’implantation potentielle (ZIP).

Face à la précision de mise en œuvre de la ZDE, un collectif de riverains, nommé Vigiéole, s’est emparé du débat. Courant 2010, à la précision des zones d’implantation, Vigiéole a mené un ensemble d’actions d’opposition. Ces actions ont abouti à la formulation d’un recours en justice à l’encontre du projet et de la CCE auprès du Tribunal administratif de Bordeaux (TAB). Vigiéole obtint l’annulation de l’arrêté préfectoral autorisant la ZDE et obligea ainsi la formulation d’un contentieux en Conseil d’État, l’opposant toujours à la CCE. L’association locale remobilisa ses forces lors du renvoi, face au tribunal administratif en janvier 2013. Réinscrit dans la boucle juridique, le projet sera finalement annulé en seconde décision du TAB, en février 2014 mettant en avant un vice de forme, la compétence saisie par la CCE n’ayant pas été validée par la commune de Reignac. Nous ajoutons également le rôle joué par cette association dans l’annulation du Schéma Régional Éolien (SRE) aquitain, annoncée en février 2015.

Les collectifs opposés aux éoliennes peuvent donc être considérés comme des antihéros du développement éolien. Ils retardent, bloquent ou font échouer les projets éoliens en révélant des vices de procédures, mais sans, a priori, apporter des solutions pour faire avancer la problématique éolienne sur les territoires. Pourtant à y regarder de plus près, ils révèlent une façon d’appréhender le paysage qui n’est pas celle des développeurs. Loin d’être à opposer, il se pourrait qu’une intégration des représentations spatiales habitantes soit une étape supplémentaire pour la réussite des projets éoliens.

 

2. Les associations riveraines, nouveaux héros des paysages éoliens ?

2.1. Les contestations sociales comme sources de savoirs locaux

L’historique du projet reignacais n’est qu’un exemple parmi d’autres, mais il est révélateur du pouvoir pris par les associations de riverains. Il est intéressant d’observer la manière dont se saisissent les associations de l’information mise à disposition pour ainsi proposer une nouvelle façon de considérer leur territoire. Les référentiels spatiaux choisis ainsi que les revendications formulées lors des recours traduisent des représentations spatiales liées au paysage du quotidien, à la vue tangentielle[7]. Ces nouveaux acteurs illustrent leur territoire, ses particularités géographiques et son identité, à travers leurs supports de communication. Par exemple, la récurrence du château d’eau dans les flyers et affiches de Vigiéole montre le rôle de ce repère comme illustration des rapports de hauteur entre les éoliennes et le bâti préexistant (Figure 1a à 1d). Sa présence permet également de traduire les relations avec l’espace. D’une part, par l’appréciation tangentielle du bâti afin de signifier une rupture d’échelle ainsi que les nuisances engendrées, tout en soulignant dans le texte accompagnant les tracts « installation trop proche des habitations (500 mètres) alors que l’Académie de médecine préconise 1 500 mètres minimum, par principe de précaution » (Figure 1a.). Et d’autre part, nous relevons l’usage d’une vue surélevée afin de traduire l’impact sur la scène paysagère (Figures 2 et 3) alors qu’une vue tangentielle se rapprocherait davantage des perceptions quotidiennes des reignacais[8]. En effet, les faibles variations d’altitudes du territoire de la Haute-Gironde ne permettent que peu d’ouvertures paysagères ou de panoramas, d’où il serait possible d’appréhender le paysage tel que sur les photomontages des figures 2 et 3.

Figure 1 : Exemples de supports de communication (affiches et tracts) de l’association Vigiéole Source : Tracts 2010-2011, Bulletin, 2012, disponibles sur http://www.vigieole.fr

Figure 1 : Exemples de supports de communication (affiches et tracts) de l’association Vigiéole
Source : Tracts 2010-2011, Bulletin, 2012, disponibles sur http://www.vigieole.fr

Figure 2 : Photomontage illustrant l’impact sur le paysage, utilisation à l’occasion d’un bulletin d’information par Vigiéole Source : Vigiéole, bulletin no1, décembre 2008

Figure 2 : Photomontage illustrant l’impact sur le paysage, utilisation à l’occasion d’un bulletin d’information par Vigiéole
Source : Vigiéole, bulletin no1, décembre 2008

Cet écrasement subi par l’objet se traduit davantage sur les vues surélevées (les prises de vue tangentielles présentent un phénomène d’absorption visuelle). Nous posons comme hypothèse que cette rupture de perception spatiale ainsi mise en évidence par les collectifs traduit la relation d’hyper-proximité (distance et dimensions sensibles) avec ce qu’ils nomment « paysage ». Cela conforte les définitions amenant à projeter dans le paysage plus qu’un décor, mais davantage un cadre de vie où la dimension de bien-être est étroitement liée à celle esthétique (Luginbühl, 2001).

Figure 3 : Photomontage proposé par Vigiéole pour cinq éoliennes de 150 m de hauteur Source : Vigiéole, 2008

Figure 3 : Photomontage proposé par Vigiéole pour cinq éoliennes de 150 m de hauteur
Source : Vigiéole, 2008

DEMADE JG13 -Figure 4 - sélection fond transparent

Figure 4 : Prise de vue Google Earth tangentielle, localisation à proximité de celle de la vue illustrée en Figure 3                                                                                               Source : Google Earth

Figure 5 : Photomontages du projet éolien de Reignac Source : Calorivert, bureau d’études paysagistes, 2007

Figure 5 : Photomontages du projet éolien de Reignac
Source : Calorivert, bureau d’études paysagistes, 2007

Au-delà des essais de photomontages, le pouvoir du collectif réside dans sa définition : une mise en commun de savoirs et de compétences. Avocats, personnalités politiques, acteurs majeurs du territoire (chasseurs, membres d’associations de défense pour l’environnement, etc.), les membres des associations disposent individuellement de connaissances qu’ils adjoignent autour d’une cause qu’ils défendent. Ce croisement de savoirs fournit une vision territoriale en kaléidoscope. En effet, ce n’est pas tant les éléments qui composent le paysage, mais bien les relations qu’entretiennent ces éléments et leurs sens ainsi donnés qui construisent les définitions du paysage. Mais, si certains projets éoliens, où la concertation et la participation ont du mal à être mises en œuvre, tendent à proposer des intégrations éoliennes, davantage synonymes de dissimulations paysagères par le biais de zonages, il en est d’autres proposant une construction de paysages éoliens, reflets d’une identité locale faite de mémoires et inscrite dans le développement durable.

2.2. Comment composer avec l’éolienne, cet objet industriel ?

Pour l’être habitant, il demeure difficile de prendre part au débat sur les paysages éoliens. Bien que de plus en plus récurrentes dans le paysage, les éoliennes restent associées au monde industriel et technique. Ce dernier mobilise un vocabulaire spécifique, souvent étranger aux populations. Souvent mobilisés pour assurer une pédagogie du paysage, les bureaux d’études paysagistes ont eux aussi leur propre langage, que même développeurs et porteurs de projets ont du mal à saisir : « ils [les paysagistes] ont leur propre langage, faut les comprendre » (entretien avec un développeur éolien, 2015). Mais il est certain cas où le projet éolien est pensé comme un croisement d’échelles et de représentations dans l’affirmation d’une identité locale co-construite. Pour tenter d’illustrer notre propos, nous choisissons de porter notre attention sur une région pionnière du développement éolien, la Bretagne.

La région bretonne est, de par sa situation péninsulaire, soumise à des contraintes en matière d’approvisionnement énergétique. Ajouté à son refus de l’énergie nucléaire, la multiplicité et la variété des sources de production énergétique marquent sa politique énergétique. En cohérence, le conseil régional breton ainsi que ses partenaires comme l’ADEME, RTE (gestionnaire du réseau de transport de l’électricité), face à une fragilité de son réseau électrique (8 % de la consommation régionale sont produits sur le territoire breton) s’engagent autour du pacte électrique breton en 2010. La sécurisation de l’approvisionnement énergétique se fait notamment par le développement des énergies renouvelables[10], où la part belle est donnée à l’éolien (terrestre et off-shore). Effectivement, sur les 3 600 MW, puissance de production d’électricité renouvelable souhaitée en 2020, 2 800 MW sont dévolus à l’énergie du vent. En association avec les plans climat énergie territoriaux, la politique publique énergétique bretonne a des répercussions visibles sur son territoire et ses paysages. Également muni d’un schéma régional éolien en 2006, puis réactualisé en 2012, le territoire breton se projette et s’inscrit dans une stratégie de développement de l’énergie éolienne. Le SRE breton propose de réfléchir l’intégration paysagère de l’énergie éolienne sur une échelle infrarégionale, que sont les pays et les intercommunalités :

« La diversité des paysages et des patrimoines bretons ne peut se satisfaire d’une approche régionale pour percevoir, au regard du grand éolien, leur spécificité, leur capacité d’accueil et la vigilance particulière à respecter lors de l’élaboration de projets éoliens à l’exception du périmètre de protection étendu du Mont-Saint-Michel, classé au patrimoine culturel mondial de l’UNESCO (zone interdite à tout éolien, petit, moyen et grand). » (Schéma éolien terrestre en Bretagne, Annexe du SRCAE, 2012).

Les paysages détiennent une grande place dans les réflexions menées sur l’intégration des éoliennes sur le territoire breton. Ils sont présentés comme des vitrines culturelles et identitaires, mais aussi empreints d’une sensibilité habitante. Ces territoires emplis de symboles historiques (fontaines, croix, calvaires, etc.) et de mythes participent à l’identité et au sentiment d’appartenance des populations qui y résident. À ce titre et en considérant l’impact physique de l’infrastructure éolienne, les politiques publiques du développement éolien mettent au cœur des réflexions l’avenir des paysages bretons. En conséquence, une distinction entre « l’échelle du grand paysage » et celle locale s’opère. La première entend faciliter l’appréhension des unités paysagères[11] ainsi que leurs espaces de transition en vue d’identifier les sites privilégiés. La seconde est celle du projet. Il ne s’agit plus de faire un état des lieux, mais bien de penser l’avenir des paysages avec l’énergie éolienne. Cette mutation paysagère a pour socle les composantes paysagères initialement identifiées à l’échelle du grand paysage et doit se faire en cohérence à l’échelle locale. Au souhait des paysagistes, « les nouveaux paysages doivent faire sens » (entretien avec un bureau d’étude paysagiste, 2013). La construction de cette nouvelle signification doit se faire avec les populations, et aller au-delà des contraintes techniques. Clairement affichés et détaillés dans le SRE de la Bretagne, ces objectifs avaient déjà été mentionnés dans la Charte départementale des éoliennes du Finistère, en 2002. À cette occasion, nous attirons l’attention sur le soin porté à distinguer les impacts sur le milieu physique et naturel des impacts sur les paysages et le cadre de vie. En effet, l’attention est portée sur trois échelles paysagères, reprenant l’unité paysagère et détaillant celle du paysage local en paysage proche et les abords immédiats (Charte départementale des éoliennes du Finistère, 2002, p. 14).

2.3. Les collectifs habitants, acteurs du développement de l’énergie éolienne

Éoliennes en Pays de Vilaine (EPV) est une association, créée en 2003. Animatrice du réseau Taranis[12], elle travaille à l’émergence de parcs éoliens citoyens. L’action de ses membres est notamment connue à l’occasion de la réussite du projet éolien de Béganne, en Morbihan. Ce collectif s’est positionné en interface entre les acteurs locaux et les riverains afin de porter un « projet de territoire ». Afin de répondre à cet objectif, les adhérents ont souhaité conserver la maîtrise du projet et sa gouvernance locale. Par conséquent, ils ont retenu comme solution de financer localement le projet, avec la constitution de Clubs d’Investisseurs pour une Gestion Alternative et Locale de l’Épargne Solidaire (CIGALES).

Aujourd’hui, l’association est un acteur de référence sur les questions de l’éolien citoyen. Avec ce nouveau statut d’expert en éolien participatif, EPV s’associe à d’autres projets et véhicule cette manière d’envisager l’énergie éolienne à une échelle globale et cette nécessité d’être géré localement. Cet ancrage local permettrait « une meilleure intégration des projets dans leur environnement naturel et humain », dont les retombées économiques bénéficieraient au territoire et à la « création de nouvelles formes de cohésion sociale »[13] (Association EPV). La réussite de leurs actions repose sur des interventions en conférences, commissions municipales ou réunions publiques afin de sensibiliser à la promotion des énergies nouvelles et susciter la participation locale. Cet accompagnement passe par la médiation locale et le partage de compétences techniques et juridiques.

La dimension citoyenne adossée à l’éolien est un nouveau regard afin de considérer les associations d’habitants comme figure héroïque du développement éolien. De plus, en exposant ces projets participatifs, nous sommes amenés à réfléchir sur l’appropriation symbolique de l’objet éolien comme marqueur d’une identité active dans les démarches de développement durable.

Finalement dans ces deux approches de l’habitant face au développement éolien, il est intéressant de relever cette nouvelle facette du héros local. Celle-ci se construit par le nombre : il ne s’agit plus d’un héros seul et unique mais d’une réunion d’êtres ordinaires acquérant ce statut héroïque, porteur de savoirs jusqu’alors méconnus des autres et mis en partage.

 

Conclusion

Le paysage est « au cœur d’une perpétuelle bipolarité » (Nageleisen, 2011, p. 42). Donc, aborder la question paysagère sous l’angle technique, nous entendons celui adopté par les bureaux d’expertise, confronte les sensibilités paysagères et nous amène à réfléchir sur les représentations paysagères des habitants (Labussière, 2009). Pour l’éolien, les paysagistes ont à cœur d’analyser les grands ensembles remarquables, paysagers et patrimoniaux. Une approche paysagère peu similaire à celle des habitants, qui certes peut intégrer des sites emblématiques, mais dont l’échelle géographique diffère. Si bien que les décalages d’échelles d’appréhension des paysages traduisent des différences de définitions. Les modèles paysagers classiquement véhiculés sont ceux de la petite échelle, en décalage perceptible dès le passage à l’échelle locale, plus encore à celle de l’individu. À ces dernières, il n’est plus question de modèles, mais davantage d’enjeux sociopolitiques locaux rattachés à un historique de lieux. Il s’agit d’un cadre de vie quotidienne lié aux schèmes mentaux puisque « Chaque individu construit autour du lieu où il réside un territoire familier qui est le sien, en fonction de ses différentes activités, et qu’il modifie continuellement à partir des perceptions qu’il en a. » (Guérin-Pace, 2003, p. 333).

Par ailleurs, les observations d’Yves Luginbühl (2001) à l’occasion de la prise en compte des paysages du quotidien lors de la Convention de Florence, les travaux menés par Eva Bigando (2006), considérant les paysages ordinaires comme reflet d’un vécu paysager que les habitants chargent de valeurs ; encore ceux de John Brinckerhoff Jackson (2003) proposant de distinguer les paysages politiques de ceux qu’il qualifie de vernaculaires, confortent l’intérêt d’une prise en compte des paysages dits ordinaires dans les projets d’aménagements territoriaux.

Ainsi, il ne convient pas d’écarter la dimension esthétique des paysages ordinaires, mais davantage de la poser comme « une tension entre l’ordinaire et l’extraordinaire » (Devanne et Le Floch, 2008). Ce dialogue entre l’extraordinaire et l’ordinaire pousse les réflexions sur le processus de construction paysagère. Se faisant, il serait possible de passer d’une intrusion paysagère à une intégration paysagère et penser, non plus uniquement dans le sens esthétique, mais selon l’acception sociale du paysage. Il faudrait d’abord saisir « ce qui fait paysage » pour les habitants d’un territoire et ce qui pourrait être amené à se construire avec l’éolien. Cette demande sociale de paysage permet de justifier la dimension active des individus prenant part aux décisions publiques par distinction avec une attente sociale de paysage, suggérant davantage l’inaction, la passivité face à l’expertise paysagère (Luginbühl, 2001). Il y a donc une distinction à faire entre le souhait de voir les cabinets d’experts opérer une pédagogie des paysages et l’indispensable pédagogie à destination des parties prenantes des projets éoliens portant sur la co-construction des paysages à venir.

Finalement, en posant l’être habitant comme héros des paysages éoliens, nous l’envisageons dans ses actions citoyennes traduites par la mise en partage de représentations et de savoirs locaux dans la constitution d’une expertise profane.

 

Bibliographie

BESSE, J.-M., 2003, « Le paysage, entre le politique et le vernaculaire. Réflexions à partir de John Brinckerhoff Jackson », ARCHES. pp. 9-27.
BIGANDO E., 2006, La sensibilité au paysage ordinaire des habitants de la grande périphérie bordelaise, Pessac, Université Michel de Montaigne – Bordeaux III, Thèse de doctorat en géographie, 503 p.
BRINCKERHOFF JACKSON J., 2003, À la découverte du paysage vernaculaire, Arles, Actes Sud, 277 p.
DEVANNE A-S., LE FLOCH S., 2008, « L’expérience esthétique de l’environnement : une tension sociopolitique entre l’ordinaire et l’extraordinaire ? », Natures Sciences Sociétés, no2, vol. 16, pp. 122-130.
FORTIN M.-J., DEVANNE A.-S., LE FLOCH S., 2008, « Paysage et développement territorial : potentialités et exigences des démarches participatives », Actes du XLVe colloque de l’ASRDLF « Territoires et action publique territoriale : nouvelles ressources pour le développement régional », [en ligne].
FOURNIAU J.-M., 2007, « « Citoyen en tant que riverain » : une subjectivation politique dans le processus de mise en discussion publique des projets d’aménagement », in BLATRIX C. et al. (dir.), Le débat public : une expérience française de démocratie participative, Paris, La Découverte, pp. 67-77.
GUÉRIN-PACE F., 2003, « Vers une typologie des territoires urbains de proximité », L’espace géographique, no4, t. 32, pp. 333-344.
LABUSSIÈRE O., 2009, « Les stratégies esthétiques dans la contestation des projets d’aménagement : Le milieu géographique entre singularité et exception », L’information géographique, vol. 73, n°2, pp. 68-88.
LEFEBVRE H., 1965, Préface, in RAYMOND H. et al., L’Habitat pavillonnaire, Centre de Recherche d’Urbanisme, Paris.
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Sitographie

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DREAL Aquitaine, 2015 [2012] Schéma Régional Éolien en Aquitaine, [en ligne], consulté le 5 octobre 2015.
LEGIFRANCE, LOI no2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement (1), version initiale et version en vigueur, [en ligne], consulté le 5 octobre 2015.
PRÉFECTURE DU FINISTÈRE, 2002, Charte départementales des éoliennes du Finistère, [en ligne], consulté le 5 octobre 2015.

 

[1] « Nous l’ [l’espace] habitons, et c’est justement pour cela qu’il nous habite », (Lussault, in Lévy et Lussault, 2003, p. 437).
[2] Cela est notamment détaillé par Sophie Le Floch dans l’article « Le riverain, le citoyen et l’habitant : trois figures de la participation dans la turbulence éolienne » paru dans Natures Sciences Sociétés en 2011.
[3] Définition suggérée par le Centre National de Ressources Textuelles et Lexicales : http://www.cnrtl.fr/
[4] Nous choisissons d’articuler ces deux formes d’intérêts (privé/public), car ils ne s’entendent pas nécessairement de manière opposée, en témoigne les réflexions de Jean-Michel Fourniau considérant l’individu « citoyen en tant que riverain » (Fourniau, 2007).
[5] La loi des cinq mâts a été initiée par la loi Grenelle II puis abrogée en 2013. Tout projet devait compter au minimum cinq mâts. Cette règle avait pour objectif d’éviter le mitage du territoire. La loi Brottes a également assouplie les zones de développement éolien, zonage instruit pour un développement des éoliennes en cohérence avec les spécificités territoriales et les exigences techniques.
[6] Le décret relatif à l’expérimentation d’une autorisation unique en matière d’installations classées (ICPE) paru le 4 mai au Journal Officiel repose sur l’instauration d’un « permis unique » regroupant l’ensemble des demandes d’autorisation nécessaires à l’implantation des parcs éoliens soumis à la législation ICPE. Expérimentation de 3 ans sur cinq régions de France, il conviendra de vérifier si les objectifs de simplification administrative et juridique allègeront effectivement les délais de réalisations des projets éoliens.
[7] Mais, les contestations sociales ne peuvent être réduites au simple tandem  acceptation/distance  que  pose  le NIMBY-isme tant les représentations spatiales alimentant ces discours d’opposition recouvrent plusieurs motifs, allant du paysage-support aux considérations socioculturelles voire économiques du paysage.
[8] La figure 4 illustre la vue tangentielle obtenue depuis un point situé à proximité de la prise de vue présentée en figure 3 et la figure 5 traduit les essais de soumissions à la vue réalisés à l’occasion du projet de Reignac.
[9] La distance entre prise de vue et château d’eau déterminée depuis Google Earth est d’environ 2,3 kms – Coordonnées de la prise de vue, depuis la plateforme Google Earth : 45°13’50.89″N 0°32’16.88″O.
[10] Le pacte électrique breton repose sur trois piliers : une maîtrise de la demande énergétique (MDE), un développement majeur des énergies renouvelables ainsi qu’une sécurisation de l’alimentation électrique. Le pacte électrique breton est disponible à l’adresse suivante : http://www.bretagne.developpement-durable.gouv.fr/signature-du-pacte-electrique-breton-a640.html
[11] Une unité de paysage correspond à un ensemble de composants spatiaux, de perceptions sociales et de dynamiques paysagères qui, par leurs caractères, procurent une singularité à la partie de territoire concerné. Une unité se distingue de la voisine par une différence de présence, d’organisation ou de formes de caractères.
[12] Taranis est un réseau régional de promotion des énergies renouvelables citoyennes. Soutenu par le Conseil Régional de Bretagne et par l’ADEME Bretagne, le réseau Taranis a été officiellement lancé en octobre 2011. Leurs objectifs sont de créer un pôle de mutualisation des ressources et des compétences, favoriser le portage de projets citoyens tout autant que valoriser les projets d’énergies renouvelables citoyens en Bretagne.
[13] Enjeux mis en avant sur le site de l’association Éoliennes en Pays de Vilaine, consultable sur http://www.eolien-citoyen.fr/

Élus de l’eau, « Héros » de l’eau ? Portraits et moyens d’actions au service d’un projet de territoire

Élus de l’eau, « Héros » de l’eau ?
Portraits et moyens d’actions au service d’un projet de territoire

 

Alexandra BOCCAROSSA
Doctorante en géographie
UMR 6590 ESO – Université Rennes 2

 

Boccarossa A., 2016, Article JG13 (.pdf)

Résumé de la communication :

En moins de cinquante ans, les nouvelles formes de connaissance vis-à-vis des pressions exercées sur la ressource en eau, l’émergence de mouvements contestataires ou encore les transpositions des directives européennes ont contribué à modifier le regard porté sur les eaux, les objectifs de qualité, leur gestion et leurs vulnérabilités. Nous verrons que ce changement est aussi le résultat de la vision et de la motivation d’un ou de plusieurs acteurs impliqués dans un projet de territoire à l’échelle des sous-bassins bretons. Si une certaine dimension héroïque peut apparaître à travers des personnages entraînés dans une lutte militante et écologique de longue date, peut-on utiliser le qualificatif de « héros de l’eau » pour décrire la nature des actes d’un personnage institutionnel : l’élu local ?

Mots-clés : qualité(s) de l’eau ; actions publiques ; bassins versants bretons ; élus de l’eau ; outils et moyens d’action

BOCCAROSSA Alexandra, 2016, « Élus de l’eau, “Héros” de l’eau ? Portraits et moyens d’actions au service d’un projet de territoire », Colloque Doc’Géo – JG13 « Héros, mythes et espaces. Quelle place du héros dans la construction des territoires ? », 15 octobre 2015, Université Bordeaux Montaigne, Pessac, pp. 127-139.

 

Introduction

Dans le champ de la politique de l’eau en France, la loi de 1992 renforce la transition déjà engagée d’une gouvernance centralisée vers une forme de gouvernance locale (Richard et Rieu, 2009). Elle définit de nouveaux lieux d’action publique, implique d’autres acteurs et favorise des interactions croissantes à différentes échelles territoriales. Les compétences des acteurs de la gestion de l’eau sont partagées et peuvent s’articuler à trois niveaux d’intervention : national, supra-régional (bassins), et local. Au niveau national, les acteurs représentants de l’État ont la responsabilité de la réglementation. À l’échelle des bassins, les organismes représentés par les Comités de bassin ou encore les Agences de l’Eau sont en charge de la planification et de l’incitation financière. Enfin au niveau local, les collectivités territoriales ont, depuis la fin du XIXe siècle, pris en charge des fonctions très variées dans la lutte contre les pollutions et dans le suivi de la gestion de l’eau (Vital-Durand, 2013). On retrouve les compétences traditionnelles assumées par les communes en terme d’épuration des eaux usées avant rejet dans le milieu naturel ou encore la gestion de l’eau potable. Le rôle des pouvoirs locaux est encore aujourd’hui en voie d’élargissement avec les lois portant sur la nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) et de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dite « loi Mapam », accordant aux communes la compétence « gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations » (GEMAPI). Si ce statut accorde aux communes ou à leurs groupements de nouvelles compétences certains territoires locaux sont déjà plus impliqués que d’autres dans la conception et la mise en œuvre de solutions collectives pour la préservation de la qualité de la ressource et des milieux aquatiques.

Que ce soit lié à un mouvement militant et associatif, à une approche plus utilitariste du cours d’eau (travaux de restauration, nettoyage d’une portion de rivière) ou à une forte volonté politique, la réalisation de ces actions ambitieuses est le résultat d’une histoire propre à chaque territoire. Leur point commun est souvent lié à la présence de personnages charismatiques sur le terrain, jouant un rôle indéniable dans la prise en considération d’un problème pour un public plus large, et dans la recherche ou l’orientation des actions. Il ressort de ces personnages une certaine dimension héroïque, illustrée par les qualificatifs employés pour les décrire et reconnaître ce qu’ils font.

Cette réflexion provient des résultats d’une thèse, débutée en octobre 2013 dans le cadre de l’ANR Makara. L’objectif principal de cette recherche est de travailler sur la notion de la (ou des) qualité(s) de l’eau telle qu’elle est représentée et mise en œuvre par les acteurs des politiques de gestion de la ressource et des milieux aquatiques. Au niveau local ou à l’échelle des bassins et sous-bassins bretons, nous avons pu mettre en évidence l’association récurrente du rôle d’un ou plusieurs acteurs institutionnels dans la réussite d’un projet d’amélioration de la qualité de l’eau. Notre analyse reposera sur le cas particulier de l’élu local, acteur incontournable de la gestion de l’eau en France et appartenant au collège des collectivités territoriales (Régions, Départements et Communes). Nous les qualifierons « d’élus de l’eau » vis-à-vis de leur prise en charge de fonctions très variées à la fois dans le domaine de l’assainissement et de la gestion de l’eau potable mais aussi dans celui de la préservation de la qualité de la ressource et des milieux aquatiques.

Il semble que les interactions plus ou moins continues entre ces personnages institutionnels et les autres acteurs, politiques et techniques, participent à des changements de comportement dans la manière d’appréhender un problème local de qualité de l’eau. Les élus de l’eau vont dans ce processus utiliser différents outils/compétences pour faire avancer les opérations du projet, ces outils et compétences pouvant être qualifiés de « ressources » (Rabilloud, 2007). De cette manière, la présence de ces acteurs de l’eau contribue avantageusement à la gestion planifiée et concertée par bassin versant.

Disposant d’un certain recul analytique sur l’action des « élus de l’eau », nous avons pu identifier en première partie différents profils, nous permettant de mettre en avant les caractéristiques principales de ces personnages et d’en dresser leurs portraits. L’accent sera mis sur le profil des personnalités définies comme des « héros » susceptibles de jouer plusieurs rôles simultanément. Dans une deuxième partie, nos propos prendront la forme d’une mise en question de la notion de « héros » qui mérite, selon les contextes, d’être reposée en d’autres termes. Une dernière partie sera consacrée aux différentes « ressources » (Rabilloud, 2007) mobilisées par ces acteurs dans la conception et la mise en œuvre d’un projet, à savoir le Contrat Territorial Milieux Aquatiques (CTMA). Ces résultats s’appuient sur l’analyse qualitative de vingt-et-un extraits d’entretiens menés en 2014 et 2015 à la fois auprès d’élus locaux (six entretiens) et avec des animateurs/coordonnateurs de structures de gestion territoriale de l’eau (quinze entretiens).

 

1. Responsabilités et portraits des élus de l’eau

 Il n’est pas rare de trouver dans des publications ou des communications orales relatives à la gestion de l’eau, l’utilisation du qualificatif « héros » pour décrire un groupe ou une personne prenant des initiatives ou des engagements jugés remarquables. La raison apparente qui peut expliquer ce choix est l’incarnation de l’élément « eau » comme le symbole de la qualité de vie. Ce serait alors l’activisme, visant à limiter les risques de la qualité de l’eau douce sur la santé des personnes ou sur la biodiversité, qui fait accéder un acteur ordinaire (Chavanon et al., 2008) au rang de « héros de l’eau ». Les différents exemples rencontrés font le plus souvent référence à des actions réalisées dans le cadre d’un parcours militant et associatif ou à des initiatives individuelles en matière de gestion de la rivière et de ses abords (Haghe, 2015). Les actes d’un élu local ne sont jamais mentionnés en ces termes. Pourtant, certains d’entre eux vont être reconnus pour avoir joué un rôle déterminant dans la prise de conscience collective des enjeux d’un territoire sur les questions de l’eau. Il ressort de nos entretiens qu’un élu volontariste peut être considéré comme faisant partie des acteurs « moteurs » dans la conception et la mise en œuvre d’un projet territorial. Avant de dresser leur portrait, il nous a semblé important de distinguer leurs différentes responsabilités, afin de souligner une diversité de profils et de démarches de travail, qui ne permettent pas à tous les élus de l’eau d’accéder au rang de « héros ».

1.1. La difficile caractérisation des élus de l’eau

Une enquête réalisée en 2013 par l’Irstea et l’UMR-G-Eau sur « les élus de l’eau du bassin Rhône-Méditerranée et Corse » apporte des éléments de caractérisation de ce profil. Un acteur acquiert le statut « d’élu de l’eau » si dans la limite d’au moins un de ses mandats, il s’implique dans ce domaine d’intervention (Razès et al., 2013). Cette nouvelle implication permet de distinguer l’élu engagé dans une instance relative à l’eau de celui qui siège dans des services publics locaux (ex : énergies, déchets). Dans le programme Solidarité Eau[1], la référence à « l’élu de l’eau » est également évoquée comme élément distinctif, mais renvoie aussi à un engagement. Chargés d’être les représentants/relais des idées du programme, les élus adhérents à ce réseau ont pour mission de valoriser les actions identifiées comme performantes et développées par les collectivités locales.

Qu’ils soient amateurs ou professionnels de la politique (Bidégaray et al., 2009), ces acteurs prennent le titre d’ « élus de l’eau » à partir du moment où ils exercent un rôle en lien avec la ressource. Mais ce qualificatif ne distingue pas la personne qui prend en charge des fonctions dans le domaine de l’assainissement, de la production ou la distribution d’eau potable de celui qui se positionne dans l’élaboration de la politique locale de l’eau en tant que ressource et milieu. Comme l’appellation « élus locaux » (Troupel in Pasquier et al., 2011) qui peut, à certains égards, induire en erreur, car elle confère un caractère très réducteur à une situation extrêmement hétérogène (Fontaine et Le Bart, 1994). Il n’existe pas de définitions précises des profils et des tâches exercées par ces acteurs institutionnels dans le portage de la desserte en eau de qualité sur le territoire et ou dans la mise en œuvre de solutions pour la préservation de cette qualité. La pratique répandue qu’ont les élus locaux à cumuler les mandats (Bidégaray et al., 2009) à différents échelons géographiques (conseillers municipaux, départementaux ou régionaux), ou encore l’ancienneté de la personne dans l’exercice de certaines fonctions exécutives locales, constituent les facteurs multiples qui rendent le travail de caractérisation des élus de l’eau délicat. Le recours au récit biographique sur la thématique de l’eau a permis cependant de distinguer deux groupes d’élus de l’eau. L’un regroupe les élus exerçant des compétences dans l’organisation des services publics de la production d’eau potable et de l’assainissement, et l’autre groupe s’intéresse non seulement à l’eau comme élément chimique mais aussi aux écosystèmes associés, comme les milieux aquatiques et les zones humides.

1.2. Des compétences liées au cycle de l’eau

Selon le Guide de l’élu local et intercommunal (FNCCR, 2014), le degré de compétences « eau » d’un élu est dépendant de ses fonctions et de son échelle d’intervention. Ce constat est le résultat de « compétences liées au cycle de l’eau » (ibid.). Les principales préoccupations des élus siégeant dans des syndicats d’eau potable ou d’assainissement sont à la fois budgétaires et tournées vers la protection de la ressource en eau utilisée et distribuée pour un usage eau potable ou baignade. On parle alors de compétences liées au « petit cycle de l’eau ». Réélus ou nouvellement élus pour exercer ces compétences qu’on appellera « eau potable » et « assainissement », la plupart d’entre eux vont surtout perfectionner durant leur mandat des connaissances acquises parfois sur le « tas » sur la chaîne de production de l’eau potable (au point de captage, à la station de traitement, au niveau des réseaux de distribution, etc.) à l’échelle de leur commune ou d’une coopération intercommunale.

« Quand j’ai été élu Maire, j’ai également été élu président du syndicat d’eau, alors évidemment j’ai plongé tout de suite. Ce n’est pas vraiment moi qui ai postulé à ce poste mais on m’a dit “tu vas bien faire ça”. Je n’y connaissais rien donc j’ai appris sur le tas. Quand on est élu dans un secteur, on se partage un peu les responsabilités. » (Président d’un syndicat intercommunal d’alimentation en eau potable).

En lien avec les espaces et les configurations d’usages considérés, les élus du « petit cycle de l’eau » peuvent avoir des représentations de la qualité et des préoccupations éloignées de ceux qui exercent des compétences liées au « grand cycle de l’eau ». Ces derniers correspondent au deuxième groupe d’élus de l’eau identifiés. On s’aperçoit dans nos extraits d’entretiens que leur engagement est davantage mis en valeur dans les discours et considéré comme déterminant dans la réussite d’un projet. Cette distinction est liée dans un premier temps à leur échelle de travail qui n’est plus déterminée par des limites administratives (communales ou intercommunales), mais par les frontières de type physico-naturel (le bassin versant) correspondant à l’aire d’alimentation d’un cours d’eau. La prise en compte du bassin versant comme échelle d’action élargit le rôle des élus du « grand cycle » à d’autres compétences qu’on appellera « rivières » et « milieux aquatiques ».

« Les élus sont plus proches quand on parle d’eau potable et d’assainissement parce que c’est concret sur leur territoire. Alors dès qu’on va parler du grand cycle de l’eau ça oblige d’avoir une vision beaucoup plus large sur un territoire, ça dépasse les frontières des EPCI. » (Président d’un syndicat intercommunal de bassin versant).

Si à l’échelle du « petit cycle de l’eau » les collectivités territoriales exercent des compétences obligatoires depuis la fin du XIXe siècle, celles qui relèvent du « grand cycle » sont davantage issues de politiques volontaristes (Boga, 2011). La maîtrise d’ouvrage des actions est portée au sein d’un établissement public territorial de bassin (EPTB) au sein duquel les collectivités territoriales peuvent s’associer. À un niveau plus restreint, des territoires de sous-bassins (une centaine de km²) peuvent également s’organiser pour mettre en œuvre un programme d’actions propres aux problématiques du terrain. Ils s’appuient pour la réalisation des actions sur un dispositif spécifique de financement : le contrat territorial milieux aquatiques (CTMA). Les thématiques traitées dans ces structures ont connu de profonds changements au cours des dernières décennies. Au début des années 1980, la manière de travailler était orientée sur la compétence « rivières » avec la réalisation d’aménagements hydrauliques sur le cours d’eau. Si les opérations étaient spécifiques d’une structure à une autre (curage, recalibrage, nettoyage, etc.), elles se rejoignaient sur un objectif commun, celui de réduire le risque inondation. La compétence « milieux aquatiques », a été intégrée plus récemment dans les dossiers en lien avec la définition de nouveaux objectifs de qualité(s) depuis les années 2000 avec les transpositions de la Directive européenne Cadre sur l’Eau (DCE).

Fonctions des élus de l’eau en lien avec les espaces et les configurations d’usages considérés Conception et réalisation : Boccarossa A., 2015

Fonctions des élus de l’eau en lien avec les espaces et les configurations d’usages considérés
Conception et réalisation : Boccarossa A., 2015[2]

1.3. Distinction dans les discours entre élus du « petit cycle » et élus du « grand cycle »

« Avec la mise en place des SAGE etc. il y a eu une disjonction entre les élus en charge du petit cycle et les élus en charge du grand cycle de l’eau qui eux sont rentrés dans le vocabulaire de la directive cadre sur l’eau (DCE), les masses d’eau et les grands enjeux. » (Animateur de SAGE).

Si cette distinction entre élus du « petit cycle » et élus du « grand cycle » n’est pas généralisée à l’ensemble des sous-bassins bretons enquêtés, les résultats de nos entretiens montrent dans les discours que les élus du « grand cycle » sont souvent associés à des acteurs plus qualifiés. Ils siègent dans des instances de concertation relatives à l’eau comme la Commission Locale de l’Eau (CLE) ou le comité syndical d’une structure de bassin versant. Caractérisés comme appartenant à la « famille » des principaux acteurs de la gestion territoriale de l’eau, leur rôle est d’ailleurs mis en valeur avec l’appellation qui leur est réservée : « les élus en charge du grand cycle de l’eau ». Pourtant, cette division stricte avec les autres membres peut présenter des limites dans son interprétation. Ces personnages ont tendance à cumuler plusieurs mandats locaux et différentes fonctions. Il n’est pas rare de retrouver un président de CLE exerçant conjointement la fonction d’élu municipal en charge du service d’eau de sa commune ou celle de président d’un syndicat de bassin versant. La capacité de ces élus à jouer plusieurs rôles simultanément et à différentes échelles d’action (« petit cycle » et « grand cycle »), est véritablement l’élément majeur qui les distingue. Accéder au rang d’élu en charge du « grand cycle de l’eau » est donc le résultat d’un enchaînement progressif d’expériences personnelles appliquées à différentes problématiques et échelles de terrain.

On attribue à ce groupe des rôles et des compétences qui seront analysés dans la suite de cette communication. Ces résultats s’appuient à la fois sur le parcours professionnel de plusieurs élus identifiés et sur les faits relatés par des acteurs qui se situent au cœur du projet de territoire (animateur/coordinateur d’un syndicat de bassin versant par exemple). Ayant vécu le projet de « l’intérieur », ils portent souvent un attachement affectif à sa réussite. Ce qui peut expliquer aussi l’utilisation de qualificatifs élogieux pour décrire les actes de ces personnalités « aidantes ». Se rapprochant parfois de l’acte héroïque, l’analyse de ces récits nous donne une idée du contexte difficile dans lequel peut s’insérer un projet de territoire.

 

2. Les élus du « grand cycle de l’eau », des acteurs « moteurs » exerçant plusieurs rôles, même là où on ne les attend pas

À partir des extraits d’entretiens qui retracent plusieurs parcours professionnels de présidents de CLE en Bretagne, on remarque que l’inscription de l’élu au rang d’acteur majeur du projet est issue d’un parcours politique de longue date. On remarque parfois en outre une relation personnelle à la ressource en eau, une approche utilitariste de la rivière avec la pratique d’une activité de loisir. Un certain nombre d’expériences individuelles renforcent l’intérêt pour ces acteurs de se saisir de ces compétences lorsque l’occasion se présente.

« Notre président il a une sensibilité à l’eau car il a travaillé sur un sous-bassin versant pendant un bout de temps, il a été premier adjoint en charge de l’eau et de l’environnement de sa commune. C’est un pêcheur à la base donc il a une très forte sensibilité à l’eau et une connaissance du milieu aquatique. Ce n’est pas quelqu’un qui a une vision préconçue (…) il va imposer une certaine forme d’honnêteté dans les débats. » (Animateur de SAGE à propos du président de la CLE).

2.1. Un rôle de coordinateur et de médiateur

Cette dernière citation illustre l’articulation des fonctions qu’un élu du « grand cycle de l’eau » est susceptible d’exercer. Un élu devenant président de CLE a comme responsabilité le portage dans le temps d’un projet tant au plan institutionnel qu’organisationnel. Pour cette fonction, il occupe un rôle de coordinateur puisque cette instance de concertation est chargée de l’élaboration et de la validation du Schéma Directeur d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SAGE)[3]. Il exerce aussi un rôle de médiateur en facilitant les débats et les échanges entre les parties prenantes. La CLE est en effet le lieu où sont mis à plat les problèmes de l’ensemble des usages et des milieux aquatiques à l’échelle d’un bassin.

2.2. Un rôle de décideur et de stratégies

Cet élu est dans le même temps président d’un syndicat mixte ou intercommunal de bassin versant et conseiller municipal en charge de l’eau dans sa ville de résidence ou pour un groupement. À l’échelle inter et supra-communale, son rôle est davantage décisionnel. Son travail est de faire en sorte que l’ensemble des communes adhérentes participe à la dynamique du projet de territoire. Ce sont elles qui vont décider par exemple d’embaucher une nouvelle personne ou non dans l’équipe technique du syndicat de bassin versant. Ces élus constituent donc « l’organe délibérant » dans le choix des orientations et des priorités de travail.

2.3. Un rôle de relais et de propositions

En dehors de son parcours politique et dans une perspective plus militante et personnelle, cet élu peut avoir le statut de représentant d’une association de riverains ou d’usagers. Le but de la création de ces collectifs est d’apporter une expertise locale pour les choix de futures actions de gestion. Les statuts de ces associations dans les CLE sont multiples : collectif de moulins et de riverains d’un sous-bassin, association de sinistrés ayant subi des dégâts matériels suite à des inondations répétées, ligue de protection de la pêche ou de l’usage du canoë-kayak. La mission du représentant de l’association est d’être le porte-parole de la connaissance du territoire local, nécessaire dans l’arbitrage et dans la prise de décision. Dans ce sens, un élu local peut rajouter à son actif un rôle de propositions. Il a également comme fonction de rapporter les messages forts qui sont ressortis des débats auprès de la famille d’acteurs qu’il représente. Il jouera alors un rôle de relais d’informations à une échelle micro-locale.

Capacité d’un élu enquêté à exercer plusieurs rôles simultanément et à différentes échelles d’actions (« petit cycle » et « grand cycle ») Conception et réalisation : Boccarossa A., 2015

Capacité d’un élu enquêté à exercer plusieurs rôles simultanément et à différentes échelles d’actions (« petit cycle » et « grand cycle »)
Conception et réalisation : Boccarossa A., 2015

2.4. Un rôle de « héros » ?

L’analyse qualitative des caractéristiques de ces élus de l’eau ainsi que la diversité des rôles qu’ils sont susceptibles de jouer, permet de soutenir l’idée que ce ne sont pas des acteurs « ordinaires ». Peut-on dire pour autant que ce sont des « héros » ? Dans le sens littéraire du terme, ces élus partagent le rôle de personnage principal avec d’autres acteurs qualifiés. Pour le CTMA, le président du syndicat de bassin versant est au cœur du processus décisionnel de l’élaboration jusqu’à la mise en œuvre des actions. Pourtant, en dehors de cette fonction qui leur attribue une position centrale, seulement une minorité d’entre eux marquent dans la durée les esprits. Cette distinction élogieuse pourrait donc être uniquement destinée à quelques personnalités « rares », « atypiques » ou encore « emblématiques ».

Les résultats de nos analyses ont montré qu’il pouvait exister des territoires plus propices à l’apparition d’un élu reconnu sur un fief incontesté (Gumuchian et al., 2003). Ces acteurs vont acquérir rapidement une notoriété lorsque leurs actes sont menés dans un contexte plus propice à la préservation de la ressource. On peut citer par exemple, un attachement local à la rivière plus marqué, ou encore la prise de conscience précoce de défendre un enjeu (Richard-Ferroudji, 2015). La place de la rivière dans la culture locale est différente d’un sous-bassin breton à un autre. On remarque un attachement à la rivière plus marqué de la part des élus de l’ouest Bretagne. Cet effet de contexte peut être lié à la présence de rivières sauvages qui ont été entretenues et préservées dans le cadre d’un parcours militant et écologique, bien avant que des actions soient planifiées dans le cadre d’un projet de territoire sous la maîtrise d’ouvrage d’une structure de gestion locale de l’eau. Enfin, la préservation de l’alimentation en eau potable est l’enjeu qui a fait l’objet d’une très forte volonté politique en Bretagne et a été dotée de moyens financiers conséquents.

« Sur notre bassin versant, il n’y a pas de captage d’eau potable. C’est aussi pour ça qu’on a un peu de retard peut-être par rapport à d’autres bassins versants sur lesquels on a parlé plus tôt de la qualité de l’eau. Nous, c’est quelque chose qui commence à être un peu pris en compte par les acteurs du territoire (…) il n’y avait pas une prise de conscience forcément très importante avant, ça commence à venir mais il y a encore du chemin à faire. » (Animatrice milieux aquatiques dans un syndicat mixte de bassin versant).

Un contexte plus propice aux changements auquel on ajoute la présence d’une personnalité politique suivie par la majorité des acteurs impliqués, pourrait expliquer que certains projets se soient réalisés plus rapidement à un endroit plutôt qu’à un autre. L’exemple du réseau d’interconnexion et de transport de l’eau potable à l’échelle du Morbihan est très caractéristique de ce cheminement. La réflexion vient en premier lieu d’un constat : le Morbihan est le département français le moins bien desservi en 1959 en réseau d’eau potable. Les travaux ont été réalisés dans les années 1970 et 1980 ce qui a permis de sécuriser au maximum l’alimentation en eau potable du département. L’appui financier et technique qui a été accordé aux travaux est le résultat du positionnement d’un homme politique, Raymond Marcellin, président du Conseil général du Morbihan de 1964 à 1998. En plus de ses mandats locaux, il a aussi exercé des fonctions gouvernementales et des mandats nationaux. En Bretagne, ce plan de l’eau morbihannais est reconnu comme la politique locale de l’eau ayant participé au développement économique du département. Les acteurs du territoire s’attachent quant à eux à le dénommer « plan Marcellin », signe que cet homme politique aura marqué l’histoire de ce territoire.

En outre, la concrétisation des projets territoriaux réalisés durant cette dernière décennie reste associée à la force de propositions d’un élu reconnu dans un territoire. Or, on constate dans les extraits de nos entretiens que le portage politique n’est plus le facteur décisif dans la réussite d’un projet. La qualité qui ressort de ces personnages est cette fois-ci attribuée à leur façon de diriger les débats dans des commissions de l’eau où justement « on n’y fait pas de politique politicienne » (extrait d’une interview avec un président de CLE, Le Télégramme, 2008). En partant du constat que les divergences politiques peuvent nuire aux échanges dans les phases de conception d’un projet, ces acteurs sont surtout identifiés pour avoir réussi à insuffler une réelle dynamique de concertation avec les parties prenantes appartenant à des milieux politiques différents. Corrélation de leur personnalité et de leur façon d’aborder les dossiers, ces acteurs vont privilégier les discussions en vue de l’intérêt général du bassin, en adoptant une position que l’on pourrait qualifier d’arbitre des échanges.

Pour mener à bien le projet, certains élus vont faire évoluer la position « classique » sur laquelle ils sont reconnus en prenant en charge des tâches et des responsabilités qui ne sont pas, à l’origine, les leurs. Nous verrons que ces démarches volontaristes vont avoir une forte influence dans la phase d’élaboration des actions et participer à construire des projets parfois plus ambitieux que ceux définis initialement.

 

3. Les « ressources » des élus de l’eau

Les idées développées dans cette dernière partie s’appuient sur des travaux de Stéphane Rabilloud, en particulier sur sa thèse De la planification au projet : ruptures et continuités d’un mode d’action publique. Les élus ont à leur disposition différents types de « ressources » définies comme représentant « un stock de matières premières dans lesquelles les acteurs institutionnels et sociaux puisent pour forger leurs actions » (Rabilloud, 2007, p. 149). Nous retiendrons trois « ressources » qui ont été mobilisées par des élus locaux : « humaine », « cognitive » et « interactive » Elles seront analysées à travers les phases de conception et de mise en œuvre du Contrat Territorial Milieux Aquatiques (CTMA), outil contractuel proposé par l’Agence de l’Eau Loire-Bretagne dans le cadre de son neuvième programme d’intervention.

Les résultats de nos enquêtes montrent qu’une des difficultés récurrentes apparaissant dans la conduite de ce type de projet est l’implication des élus locaux. Comme l’illustre la citation ci-dessous, le fait que des aménagements soient acceptés à un endroit et contestés à un autre est en étroite relation avec le degré d’engagement des élus locaux.

« On essaye de faire de la pédagogie au sein du comité syndical mais politiquement c’est compliqué chez nous. Les maires sur le secteur, il ne faut pas se mettre quelqu’un à dos, il ne faut pas aller au conflit. » (Animatrice/coordinatrice d’un syndicat mixte de bassin versant).

Les questions de l’eau étant controversées, les élus sont parfois inquiets, voire réticents à l’idée d’y participer, notamment si ces dernières sont la source de tensions pouvant être préjudiciables pour un futur mandat (Razès et al., 2013). La contribution financière impliquée par l’adhésion d’une commune au projet explique aussi que certains élus soient réticents à s’y engager et plus encore si les services rendus par les travaux sur le milieu ne sont pas évidents pour la majorité des élus. Cette posture variable d’un bassin versant à l’autre implique pour les animateurs/coordinateurs des projets d’ajouter à leurs missions plus techniques et organisationnelles, la préparation d’instances d’animation et de concertation dans les conseils municipaux ou au sein du comité syndical. La difficulté est d’arriver à inscrire les élus dans le temps long, avec une prise de conscience collective des avantages suscités par les travaux prévus, mais qui ne seront pas forcément visibles dans l’immédiat. Cette mission nécessite l’utilisation d’éléments de langage et l’identification de l’animateur/coordinateur par ce groupe d’acteurs institutionnels. Or, le contexte du renouvellement important du comité syndical et de l’équipe technique explique que ce processus de communication et de coordination auprès des élus locaux soit régulièrement relancé. Pour y remédier, certains élus ont pris l’initiative de se charger eux-mêmes de cette mission auprès de leurs pairs. Cette démarche volontariste présente un risque du fait que la personne peut ensuite occuper une position plus contestée. Elle revêt cependant un fort intérêt pour la conduite du projet avec une meilleure acceptabilité des actions par les élus locaux qui pouvaient être au départ assez réticents. C’est donc la force de persuasion de ces personnages convaincus et identifiés, qui participe à ce qu’aucun acteur ne soit exclu de la conduite du projet. Ce premier moyen d’action est défini comme le résultat de l’usage en terme qualitatif de la « ressource humaine » (Rabilloud, 2007).

Il n’est pas étonnant de retrouver dans cette situation, des élus déjà engagés dans l’élaboration du CTMA. Ces acteurs ont accès à un niveau d’information supérieur sur les questions de l’eau, ce qui leur donne de meilleurs arguments pour convaincre. Ils mobilisent en effet des connaissances inhérentes aux textes et aux réglementations pour la mise en application du CTMA (déclaration d’intérêt général, etc.). Leur relation constante avec l’équipe technique et opérationnelle du syndicat de bassin versant ou d’un EPTB les font accéder continuellement à des connaissances pointues sur l’amélioration de la qualité de l’eau que ce soit sur la restauration et l’entretien des cours d’eau ou sur des mesures agro-environnementales. Enfin leur présence récurrente dans des instances de concertation où sont abordés des retours d’expériences et un savoir-faire, leur apporte des « modèles » et appuie leur décision pour la mise en place de la politique de gestion de l’eau. Ainsi, l’information ou la « ressource cognitive » (Rabilloud, 2007) acquise par les élus du « grand cycle de l’eau » oriente plutôt efficacement les actions menées dans les territoires. Plus un élu exerce dans la durée des fonctions dans le domaine de l’eau, plus il aura tendance à ne plus considérer l’eau sous l’angle le plus proche de sa « réalité locale » mais dans tous ses aspects et ses usages que ce soit l’eau des rivières et des zones humides, l’eau comme lieu de vie d’espèces végétales et animales ou encore l’eau plus rare en période d’étiage. La présence de ce type d’élu à la tête du projet est en tout cas perçue comme une force pour les phases de conception et de mise en œuvre du CTMA.

À l’inverse, le désengagement des élus locaux sur les questions de l’eau peut aussi s’appuyer sur des idées préconçues notamment sur l’impact de certains travaux pour les propriétaires riverains ou l’exercice de certaines pratiques. Dans ce sens, les élus engagés avec l’équipe technique du syndicat vont développer des outils sur la base de l’interaction et selon la méthode de « l’exemple ». Le but est d’apporter un autre regard sur les effets réels des travaux. Ce moyen d’action qui a pour but de faire travailler les gens ensemble en s’appuyant sur un réseau d’acteurs et son organisation peut être qualifié de « ressource interactive » (Rabilloud, 2007). Les résultats de l’usage de cette « ressource » peuvent prendre différentes formes dans notre cas d’étude : intervention d’experts scientifiques pour présenter les résultats d’une étude sur le milieu, organisation de sorties terrains sur des sites « vitrines », etc.

 

Conclusion

La figure de l’élu de l’eau est plus souvent posée en d’autres termes que celui de « héros ». L’appellation qu’on retrouve régulièrement dans des documents de communication et dans les analyses de sociologie politique est plutôt celle d’ « acteur leader » pour décrire les actes de ces acteurs institutionnels. Dans le dossier thématique « Gouvernance de l’eau et territoires », la présence d’un porteur de projet fédérateur et d’un leader clairement identifié et motivé est un des facteurs clés de la réussite de la gestion territoriale de l’eau (Boga, 2011). Cette référence peut s’apparenter à l’animateur/coordinateur, en charge de l’élaboration du CTMA qui est, dans son travail, en relation avec le président/élu du syndicat de bassin versant. On retrouve aussi la définition de l’ « acteur leader » comme celui qui est capable de porter dans le temps un projet tant au plan institutionnel que politique et à différentes échelles de décision (Gumuchian et al., 2003). Cette justification se rapproche davantage de l’élu qui encadre une instance de concertation interbassin comme la CLE.

Dans le contexte de la gouvernance de l’eau, ces comparaisons soulignent l’intérêt que les compétences décisionnelles ou coopératives soient détenues et mises en œuvre par un élu moteur et qui dispose d’une certaine expérience sur les questions de l’eau. Or, nous avons démontré que cette situation était très inégale d’un territoire à un autre. Un nombre restreint d’élus locaux sont représentés comme les figures emblématiques d’un territoire. L’incarnation de ces personnages au rang de « héros » peut donc apparaître lorsque ces élus sortent du rôle « classique » qui leur a été accordé, en apportant leur vision dans la façon d’imaginer les aménagements, en utilisant un discours novateur pour appréhender les problèmes locaux de qualité, en créant du lien entre les acteurs du projet. Cette posture nécessite l’utilisation de « ressources » qui sont davantage apparentées à celles mobilisées par un gestionnaire de la ressource en eau et des milieux aquatiques que par un élu local.

Le sujet de l’eau étant conflictuel, il pose la question de la reconnaissance de ces personnages institutionnels en tant que « héros » dans la mesure où leurs actions ne font pas toujours l’objet d’une représentation partagée par les parties prenantes au projet. Ainsi, peut-on vraiment associer le terme de « héros » à celui d’acteur institutionnel si leurs engagements sont admirés par certains, mais contestés et réfrénés par d’autres ? Ce dernier questionnement mériterait d’être mis à l’épreuve dans le cadre de recherches plus approfondies auprès des élus locaux.

Au final, la détermination d’objectifs et d’actions par une maîtrise d’ouvrage structurée à l’échelle des bassins versants constituent l’étape essentielle dans la réussite d’un projet de territoire. Cependant, la désignation d’une ou plusieurs personnes à des fonctions institutionnelles et portant la vision du projet pour réunir les hommes, les techniques, les enjeux économiques et stratégiques permet d’arriver à des résultats parfois plus ambitieux que ceux définis initialement. Ainsi, il serait également intéressant de poursuivre cette enquête auprès d’autres acteurs du territoire que les élus locaux, acteurs qui s’engagent dans la réussite d’un programme au point parfois de l’incarner.

 

Bibliographie

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[1] À ce propos, se référer à : http://www.pseau.org/fr/ (consulté, le 3 juillet 2013).
[2] Résultats issus de l’analyse qualitative de 21 extraits d’entretiens menés en octobre 2014 et septembre 2015.
[3] Ce mode d’organisation de la gestion de l’eau a été instauré avec la loi sur l’eau de 1992 et rendu obligatoire avec la loi sur l’eau et les milieux aquatiques (LEMA) en 2006.